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淺談“終局性”行政裁決制度設計

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關鍵詞:行政裁決;終局性;監督;制度

黨的十八屆四中全會提出:“健全行政裁決制度,強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能”。2018年12月31日,中辦、國辦印發了《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》(下簡稱《意見》)。這為進一步做好行政裁決工作提供了政策上的指引。相比于訴訟,行政裁決在解決糾紛方面具有許多優勢,探索創新行政裁決制度,充分發揮其功能與作用,值得深入研究。

一、行政裁決制度的近況與現狀

考察我國的政治史不難發現,行政權一直在社會管理與治理中發揮著主導的作用,行政機關也歷來在自然地承擔著處理民眾糾紛的職能。這種職能作用體現在現代、當代行政管理中,一個明顯的表現形式就是行政機關以行政裁決的方式處理與其管理職能相關的民事糾紛。在我國現今社會中,行政裁決作為政府的職能之一,在社會法治化過程中發揮著不可或缺的作用。但是,與對行政裁決工作日益提高的要求相比,行政裁決工作的現狀卻是:行政裁決制度在各個行政領域的發展不平衡;在行政法治日趨完善的進程中,行政裁決制度的發展甚至出現不見擴展反呈萎縮的跡象。例如,1989年發布的《環境保護法》第41條規定,造成環境污染危害的,有責任排除危害,并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛,可以根據當事人的請求,由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理;當事人對處理決定不服的,可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。而2014年修訂后的環境保護法則沒有類似的規定。

二、行政裁決的性質探討

行政裁決是一種什么行為?最近幾十年來,關于行政裁決性質的認識,是有一個過程的。筆者發現,我國許多關于行政裁決的規定產生于20世紀80年代,在1990年行政訴訟法發布實施之前,涉及行政裁決的相關訴訟被作為民事訴訟對待,在1990年行政訴訟法施行后,盡管存在理論上的爭議,但從實際規定上來看,對行政裁決的訴訟救濟是轉向于采用行政訴訟的方式進行了。也就是說,實際上是把行政裁決看成是一種具體行政行為了。現在的主流觀點,也是把行政裁決作為具體行政行為來看待。對此觀點,筆者認為雖然從表面上看有助于明確行政裁決的法律屬性與法律效力,但是從實際效果上來看,收到的卻并非是一種積極的、促進性的效果。究其原因,筆者認為,這既與現行行政裁決制度下,作出行政裁決的行政機關可能會經常性地面臨被訴的風險與負擔有關,也與行政裁決基本上不具有終局性的效力從而影響到當事人申請行政裁決的積極性以及影響到行政機關作出行政裁決的積極性有關。為了減少成為行政訴訟被告的風險,也為了避開行政裁決并不具有終局的效力、裁決了也還是可能起不到實際作用的這樣一種尷尬境地,行政裁決的適用日益減少、行政裁決制度規定漸顯萎縮也就在所難免了。那么,如何提高行政機關進行行政裁決的積極性,發揮好行政裁決制度應有的作用與功能呢?筆者認為,取消行政裁決的可訴性,賦予行政裁決終局性的法律效力不失為一種解決之道。行政裁決具備有終局性法律效力的條件:

(一)行政裁決特點賦予行政裁決成為終局性的自然屬性研究行政裁決的特點,有助于更好地認識行政裁決的屬性。行政裁決具有如下的特點:1.專業性與專門化。一是行政裁決所要解決的糾紛中所涉及到的爭議事項往往具有很強的專業性。二是作行政裁決的部門及其工作人員熟悉所需要裁斷的糾紛涉及的相關專業知識,具有相關專業領域豐富的知識與解決實際問題的經驗,熟悉并理解、了解相關糾紛所涉的事實與法律問題。2.公正性與高效化。行政裁決的效率與公平不是對立的。行政裁決具有運行效率高的明顯優勢。但是,有的觀點認為行政裁決的優點在于其高效,司法裁判的優點在于公正性。對此,筆者不敢茍同。這種觀點,隱含著的深層意思實際上是把公正與高效人為地、生硬地對立起來了。筆者認為,公正與高效并不矛盾,做到既公正又高效完全是可以的。行政裁決裁斷的是與行政管理工作密切相關的糾紛,由于與工作密切相關,這就成就了行政裁決高效的基礎;同時,由于作裁決的主體基于與行政工作的相關性對所需裁決的事項就會有相當的了解與知悉,進行處理時自然得心應手,高效快捷;此外,行政機關在與其行政管理活動密切相關的領域,就當事人之間的糾紛進行裁決,避免了當事人為解決糾紛而去尋求另外部門的裁斷。由此使得行政裁決具備相比于訴訟更具高效率的優勢,從而形成了行政裁決的效率。公正,則是秉持客觀、公平的態度與處斷方式,依照事實和法律,不偏不倚地作出裁決。公正,是一種處理問題所秉持的觀念。這并不天然地會與行政裁決的效率形成對立。行政裁決完全可以把公正與高效很好地結合起來,做到既公正又高效。3.便捷性。行政裁決解決糾紛直接、關聯、專業,具有便捷性。當然,便捷并非簡化,同樣需要程序上與實體上的完整、準確、嚴謹。行政機關在其關聯密切的領域處理與行政職能相關的糾紛,既有利于矛盾糾紛的便捷解決,也有利于為以訴訟途徑解決糾紛起到分流作用,從一定程度上緩解法院訴訟案件日趨增多的壓力。

(二)行政裁決可以具有終局性的司法屬性對于行政裁決的屬性問題,現在理論界有著不同的認識。有的認為行政裁決屬于一種具體的行政行為。這是關于行政裁決屬性的主流觀點。有的認為是司法行為或準司法行為。也有觀點認為有些行政裁決屬于民事行為,雖然持這種觀點的日益減少,但在行政訴訟法實施之前,行政裁決一般被視為民事行為。筆者主張,既然行政裁決是行政機關根據當事人申請依據法律法規授權,居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為,那么,這種行為其實就是一種司法意義上的糾紛裁斷行為,應該賦予行政裁決以終局性的司法屬性。這里,可能會面對這樣的質疑:行政裁決是行政機關作出的,那么,行政機關所作出的裁決怎么會有司法屬性呢?不得不說這是一個需要解決但又不難解決的問題。筆者認為,這只是一個認識問題而非邏輯問題。解決這個問題的路徑,不是邏輯推理的路徑,而是需要進行思想上、觀念上的轉變,即要認識到行政機關也可以具有并履行部分司法職能,行政機關履行部分司法職能與其機關的行政屬性是不相悖的。然后,再在實際工作中對行政裁決的司法屬性加以規定就可以了。

三、終局性的行政裁決程序設計探要

如果賦予了行政裁決終局性的司法屬性,那么,在這樣的行政裁決制度設計方面有必要研究解決的問題有:設計一套完善的行政裁決程序:制定一部行政裁決法無疑是規范行政裁決的最理想選擇。完善行政裁決制度,其中應明確:

(一)行政裁決的實施主體根據《意見》,行政裁決的主體是行政機關。從現有規定來看,有權作出行政裁決的主體種類較多,有一級政府機關,有政府機關中的某個部門,如《土地管理法》第16條規定,人民政府處理有關土地所有權和使用權的爭議;《醫療事故處理條例》第38條規定,由衛生行政部門處理醫療事故爭議;《商標法》第60條規定,根據當事人的請求,可以由工商行政管理部門處理侵犯注冊商標專用權糾紛;《專利法》第57條規定,由國務院專利行政部門裁決取得實施強制許可的專利權使用費爭議。筆者認為,在行政部門內設一個專門的機構來負責處理本行政機關條線上的行政裁決事項是個較好的選擇。這樣,既有利于發揮與待裁決糾紛密切相關的優勢,又有利于理順上下級行政機關之間就裁決所涉程序的履職問題。

(二)行政裁決制度設計中的具體要素分析1.當事人的申請。這是行政裁決的前提。沒有當事人的申請,或只有部分當事人的申請,如部分當事人申請裁決,部分不申請裁決,對這樣的情形,不能進行裁決。2.法律法規的規定。由法律法規對可以被裁決的糾紛類型與范圍作出明確規定。3.科學的裁決程序。設計一套科學合理的裁決程序是至關重要的。可以這樣設計:相關糾紛經過行政機關的第一次裁決后,當事人不服裁決的,可以在一定時日內如15日內向作出第一次裁決的行政機關的上一級行政機關申請復裁。經過復裁后的作出的裁決或者超過了申請復裁期限的初裁決定均為生效的終局性裁決。當事人不服終局性裁決,可以向上一級行政機關申訴,由上一級行政機關對復裁進行核裁,根據事實和法律,或者駁回核裁申請,或者作出核裁決定。經過申訴后,當事人還是不服的,或者受理申訴的行政機關逾期不作出核裁決定的,當事人可以向檢察機關申請監督。在申訴或申請監督期間,不影響生效裁決的既定效力。當事人應當履行生效裁決的決定,如果不履行的,可以向人民法院申請執行。4.行政裁決的監督機制。為確保行政裁決的公正性與正確性,可以設計一套進行救濟與監督的相應機制。其一,行政機關內部的救濟與監督。制定對生效的終局性行政裁決的申訴程序。對生效裁決不服的,可以向作出復裁決定的行政機關的上一級行政機關申請核裁,接受核裁申請的行政機關如果認為終局的復裁決定有錯誤的,可以指令作出復裁決定的行政機關重新作出決定,或者直接決定由本級行政機關審查作出核裁決定,該決定應為終局性決定;接受申請的行政機關如果認為終局的復裁決定沒有錯誤的,作出駁回申請的決定,那么該案的終局裁決仍為原來的那個復裁決定。其二,檢察機關的監督。由檢察機關對生效行政裁決的合法性進行監督。當事人可以向檢察機關申請對終局性的行政裁決進行監督。檢察機關依當事人的申請,對終局性的裁決進行審查。此外,檢察機關在履行職責中發現終局性的行政裁決具有侵害國家利益、社會公共利益情形的,可以在無當事人申請的情況下,依職權主動進行監督。檢察機關可以采用如下的監督方式:第一,發核裁檢察建議。即建議相應的行政機關對終局性的裁決進行核查。第二,對存在瑕疵情形,但不影響到裁決的實體正確的,向相應的行政機關發糾正違法通知書。第三,對確有錯誤的終局性行政裁決向對應的相關行政機關提出抗裁。接受抗裁的行政機關必須審查并作出新的裁決,當然這個裁決是維持原來的終局性裁決,還是改變原來的終局性裁決,需要視案件情況的不同來決定了。其三,其他監督。如人大監督、群眾監督等。

作者:陳朝暉 單位:浙江省寧波市人民檢察院公益訴訟部四級高級檢察官

淺談“終局性”行政裁決制度設計責任編輯:張雨    閱讀:人次
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