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中小學去行政化路徑的選擇

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在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》中提出“推進政校分離、管辦分離”、“逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。教育界的學者把更多的目光聚焦在高校去行政化的領域,在中國知網中以“高校去行政化”為主題進行搜索有596篇文章,而以“中小學去行政化”為主題進行搜索,卻發現鮮有學者對中小學去行政化問題進行研究,可能原因在于中小學校的規模小、缺少專業的科研工作者、受到社會的關注度沒有高校高等原因。本文將運用法律、經濟、文化等多學科視角下,對中小學去行政的路徑進行探究,爭取早日實現中小學去行政化的目標。

一、中小學行政化弊端

教育行政化分為教育外部行政化和教育內部內部行政化。教育外部行政化主要指教育行政部門等相關職能機構對中小學進行的不當行政干預,使學校的自主管理的權力下降,干擾了學校的正常教學工作。而教育的內部行政化指的是學校的行政部門及行政管理人員在學校管理中存在的官僚化及官本位的思想,致使學校管理過于行政化,教師教學受到干預,影響教師的正常教學工作。并且校長等行政領導有絕對的決定權,導致教師管理學校的民主權利缺失,教師的幸福感缺失。

(一)中小學教育外部行政化現象舉隅縱觀中小學校的發展,我們不難看到以行政管理的方式管理學校存在著很多弊端。政府對學校有絕對的控制權、領導權。各級政府領導下的教育主管部門掌管學校人事任命,導致跨學校甚至跨行業空降領導的現象時有發生。跨學校任命校長,是目前學校人事任命的常見形式。這種任命方式的弊端在于校長對學校的情況并不熟悉,往往需要一段時間熟悉學校情況,不利于維持學校工作的連續性。而跨行業任命教育部門領導的現象也并不鮮見,這種現象直接導致出現外行領導內行的現象,而教育工作是需要內行業務精英來引領的。不恰當的行政任命不利于學校的長遠發展。“管評辦”一體化也是比較典型的教育外部行政化管理模式。“管評辦”一體化不僅是高等教育行政化的集中體現而且也普遍存在義務教育階段。在這種制度下,學校每年總要花費大量的精力應付上級領導部門的各種檢查,學校不勝其煩。學校只能把任務分派到相關教師的身上。因此,教師在教學工作之外還要經常準備大量的資料,應付學校的檢查,影響了正常的教學工作,并對學校教學質量帶來了一定影響。學校對相關政府部門的通知、檢查等極力的配合,也間接導致學校自主管理權力的缺失。“管評辦”一體化屬于典型的政府與學校的上下級別的科層化官僚管理模式,不利于學校長遠發展。

(二)中小學教育內部行政化現象舉隅在學校內部也同樣存在各項工作按照行政化管理模式開展的現象,這并不利于調動教師積極性。在目前的學校里,絕大多數工作都是按照“校長-教務處-教研組-備課組-教師”的序列開展,許多任務都是以“任務”的形式層層下放,教師只能被動的接受,而不能夠主動選擇。許多活動的開展并不能真正符合教師個人職業發展的訴求,不能真正激發教師參與工作任務的積極性。打破學校內教師間行政組織形式,讓教師從學科、興趣、年齡甚至個人發展訴求等角度自主合作,開展各項教育教學活動的探究,往往效果更好。據調查顯示,學校所設立的教職工大會并不能真正反映學校教職工的真正意愿。學校教職工不能參與到學校民主管理的進程中,教師的合法權益不能得到保障。在這種情況下,學校教師的工資福利、培訓進修多由校長、教務主任等行政領導進行分配,往往出現徇私枉法,教師的合法權益受到侵害,不利于調動教師工作的積極性。一些優秀教師、骨干教師為了獲得自身發展,也逐漸從教學工作轉向對仕途的追求,學校慢慢形成了“教而優則仕”的不良風氣。

二、法學視角下中小學去行政化路徑

(一)修改《義務教育法》,為消除政府對中小學行政化提供法理依據我國《義務教育法》第一章第七條規定,義務教育實行國務院領導,省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施,縣級人民政府為主管理的體制。中小學的一切教學等活動都是在政府的管理和監督之下進行,沒有獨立的自主管理權。因此,中小學去行政化首先要從法律的高度上給與肯定,不能只喊口號。在法律層次上明確中小學與政府的關系,讓政府從干預教學等方面過渡到只對學校進行宏觀調控,在法理上面限制政府在中小學的行政化的擴張。政府要把主要的精力放在保障學生平等的接受義務教育,保障義務教育經費的充足和義務教育的均衡發展等方面。政府的一切行政權力要在法律范圍內運行,不可僭越法律,讓學校由官本位回歸到教學本位。教師和學生成為學校的主人而不是校長等行政領導的一家之堂。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國的若干重大問題的決定》提出了“全面推進依法治國”、“加快建設社會主義法治國家”的要求,需要相關教育管理部門,利用這個契機加快《義務教育法》修訂工作,在法理上明確中小學去行政化的合法性。

(二)制定《中小學章程》,為消除中小學內部行政化提供法理依據《國家中長期人才發展規劃綱要(2010-2020年)》中提出學校要建立符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度。但目前我國《中小學章程》大多流于形式,校長、教務處主任等行政管理人員在管理學校時,往往忽略中小學章程,沒有依章行使權力,而是按照學校主管部門的指令去行事。學校主管部門的權力往往凌駕于章程之上,依章辦學的意識沒有深入人心,章程也就失去了應有的作用。因此,需要把中小學章程提高到法理的高度,在法律的層面給與肯定。設立專門的監督部門,負責對行政人員的工作進行監管和評估,評判管理工作是否存在超越章程規定范圍的現象,對違章辦事的行為予以通報和批評。讓教師和學生成為學校的主人,行政管理部門的責任是保障教師的權力、提供給學生良好的學習環境,讓學生健康的成長。校長等行政人員取消行政級別,實行職級化,工資按級別發放,主要職責是保障學校教學的正常運行,不能運用行政手段干預教師的教學和科研工作。這些措施都需要在法律上承認章程的權威性,才能盡快實現中小學去行政化的目標。

三、經濟學視角下中小學去行政化路徑

(一)市場力量介入義務教育,尋求權利制衡根據我國《義務教育法》規定,學校實行校長負責制,校長由縣級以上地方各級人民政府教育行政部門依法聘任,因此校長往往忽略學校師生建議和本校實際情況,一味聽從政府的行政指令。在這種情況下,不利于去除中小學行政化管理。因此,有必要打破教育行政主管部門直接參與人事任命的現狀,轉變政府職能,尋求多元化投資機制。鼓勵社會力量投資辦學,改變政府對學校單一的投資方式,讓政府放權,同時也減少政府的財政負擔,政府監督辦學,而不直接參與學校教學和科研工作。社會資本成為學校最大的控股人,有權依法治校,而政府也由過去的對學校直接管理轉變為宏觀調控。并且設立中小學董事會,由投資者充當董事會成員,政府行政人員充當監事會成員,而校長由社會招聘選拔擔任,不具有行政級別,不隸屬于任何機構,只負責學校的正常運行,形成三權制衡的格局,不再是由政府一家獨大,每個部門各司其職。例如近些年來出現越來越多的義務教育階段的“公辦民助學校”就屬于市場力量介入義務教育的產物。所謂義務教育階段的“公辦民助”學校,是教育產業化的產物,是義務教育階段中小學在國家擁有所有權的情況下,學校經營權面向社會招聘有識之士投資教育事業和學校學生家長出納擇校費的一種辦學形式。由于學校吸收了社會力量的教育投資,因此,此類學校就具備了一些“公辦學校”不具備的優勢:這類學校不僅僅具備良好的辦學條件,具有較高的收費標準,同時最關鍵的就是,在學校事務管理上具有了一定的自主權,學校運作更加靈活、課程設置更加豐富、教師待遇更加優厚。因此,學校的運作和發展能夠更好的進入良性循環。

(二)改革利益分配方案,有效保證一線教師切身權益中小學校的行政領導人員擁有良好的辦公環境、更多的外出學習機會、在評職稱時有更大的優勢。這些都給了奮斗在教學一線的教師們一個錯誤的信號:承擔行政工作可以在個人發展道路上擁有更多的優勢。這會導致老師們更樂于站在行政崗位。多年來,學校一直存在“教而優則仕”的現象,一些高級職稱的老師不僅進行教學工作并且擔任行政工作,而不能安心教學。因此,需要我們重新分配利益蛋糕,并且重新優化薪酬設計,提高教學人員的工資,減少行政人員的優勢利益。在利益層面上引導教學一線教師努力工作,對行政人員擁有“特權”進行削減,給與教師更多的利益和好處,讓教師不再擠“官道”,安心教學。2017年人社部辦公廳、教育部辦公廳聯合印發了《關于做好2017年度中小學教師職稱評審工作的通知》,《通知》中明確提出了要加大對一線教師特別是鄉村教師的傾斜力度,評審通過的正高級教師中,擔任學校和教研機構行政領導職務的原則上不超過30%。這是國家鼓勵一線教師的一種措施,但有效保護一線教師的合理權益的道路依舊任重道遠,需要真正落實到實處,讓教師感到自己的權益得到有效的維護。

四、文化學視角下中小學去行政化路徑

我國自古以來就有“學而優則仕”的傳統思想,人們以當官為榮,將其視為人生最大的追求。在古代士農工商的社會階層排序中,官員在社會中的地位最高,百姓見到官員要行禮,擁有普通百姓所不具有的特權。這一傳統在歷史演變中,當官依舊受到人們的追捧,2000年國考的報名審核通過的人數首次超過了10萬人,而到了2018年,國考通過報名資格審查人數達到了165.97萬人。可見“學而優則仕”的傳統思想依然在人們的心理和社會文化中根深蒂固。在中小學教書育人的環境中自然也不可避免的會出現教師擠官道的現象。從國家層面來講,政府需要破除行政文化、“官本位”文化,大力宣揚政府以人為本、依法治國,為人民服務的思想。政府工作人員和各行各業的人員擁有平等的權力,不存在高低之分,平等對待。政府工作人員的主要任務是服務于各個領域的人們,從以前的管理角色到服務角色的轉變,建立服務型政府,讓人們感覺到政府工作人員和所有行業的從業人員一樣,沒有特殊的權利。近些年來,國家各級政府部門聯合教育主管部門組織評選“最美教師”、評選“師德標兵”、“文明教師”。這些活動的有效開展,都是對一線教師工作的充分肯定,也發揮了良好的導向作用。在此類活動的影響下,中小學老師去擠“官”道的現象就會有所減少,從而能夠安心教學。行政領導人員服務于教師和學生,而不會出現上下等級之分。從學校層面講,要追求學術自由,提高一線教師的社會地位,鼓勵以教書育人為榮。形成以教師和學生為主的委員會,有權參與學校各項決定,并通過委員會討論晉升、外出學習機會等人員的確定,破除行政人員的特權與一線教師公平競爭國家和學校的福利。行政人員不再充當校園里的指揮官而是師生的服務人員,進而提高師生在學校中的優勢地位,營造一種學校的任何事情以師生為主的校園文化氛圍。

作者:谷寶柱 趙麗靜 單位:浙江紹興海亮外國語學校初中

中小學去行政化路徑的選擇責任編輯:張雨    閱讀:人次
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