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行政事業單位內部控制成效探析

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摘要:我國自2014年正式實施《行政事業單位內部控制規范(試行)》,為公共服務管理領域首次引入了“風險管理”概念。作為在轉變政府職能大背景下出臺的《單位內部控制規范》,其意義是有效推進權力制約和監督體系建設,敦促行政事業單位“跨前一步”提高自我監督能力,尤其是對規范單位的經濟活動做出了一些業務指引。為落實好該規范,財政部2017年又配套制定了《行政事業單位內部控制報告管理制度(試行)》,要求行政事業單位按年度編制報送內部控制報告。本文僅以個人從事行政事業單位財務工作的角度,分析該規范和制度施行至今,行政事業單位內部控制遇到的問題,并提出參考建議。

關鍵詞:行政事業單位;內部控制;風險管理

行政事業單位實行內部控制既關乎其經濟活動安全,又關乎其履職過程合規;既是出自轉變政府職能的要求,也是出自其自身發展的需要。但與企業不同,行政事業單位在日常工作中遇到的外部經濟風險并不多,而且風險帶來的不確定性(或者說風險的后果)也不如企業那么復雜,所以即便在理念上已經接受了內部控制的概念,在具體實施上依舊缺乏動力。目前,由于控制環境及人員配備情況不同,行政事業單位開展內部控制大致可分為兩種類型:一種是單位層級較高、規模較大、下屬單位數量較多且自身人員編制數較多的(多為部門預算單位本級),由單位負責人總負責,具體牽頭部門為內審、紀檢監察相關部門。另一種是基層單位、規模小且人員編制數較少(少于20人),同樣由單位負責人總負責,牽頭部門為財務預算相關部門。從這兩種類型不難發現,內部控制與財務、內審、紀檢監察密切相關,是行政事業單位廉政防控機制上的重要一環。而在實踐中,內部控制在受重視程度和發揮成效上卻明顯不及財務、審計、紀檢監察等工作。本文試圖從內部控制制度在行政事業單位的運作方式反思行政事業單位為何在內部控制建設上缺乏主觀能動性,并對下一步如何加強內部控制建設和運作,優化內部控制機制談一些粗淺的看法。

一、行政事業單位開展內部控制存在的問題

(一)對開展內控存在消極態度由于《行政事業單位內部控制規范(試行)》(財會〔2012〕21號,以下簡稱《單位內部控制規范》)和《行政事業單位內部控制報告管理制度(試行)》(財會〔2017〕1號,以下簡稱《制度》)是由財政部發文,行政事業單位的內部控制工作就自然成了財務部門或者內審部門的工作,在實際落實的時候,又落到了編寫本單位《內部控制報告》的部門身上。可想而知,在這個模式下運行的內控制度其約束力是較弱的。在一開始實施《單位內部控制規范》時,曾有過“單位內控到底應該誰來做”的討論。由于我國行政事業單位種類復雜,對此,《單位內部控制規范》和《制度》都沒有明確的答案。無論是財務部門還是內審部門主觀上都希望能夠回避,即便是最后落到了本部門,也會采用委托第三方的方式編寫《內部控制管理手冊》。至于《手冊》和制度是否真正得到落實,則多數采取的是各部門“自查”。監督缺位,內控流于形式。尤其是基層單位,本身人員配備就捉襟見肘,無從調配專人從事內控崗位,形成了越是基層,對權力監督越小的情況。

(二)對內控效果存在評價偏差內控的出發點是防范風險,重點在“防”。建立內控制度是為了建立權力的“高壓線”,而非開罰單。與內審和紀檢監察工作不同,評價衡量一個單位內控工作的水平,不是看發現了多少起違規違紀事件,而是看是否建立起了能夠發現風險點、評估風險容忍度、預判風險發生的概率和降低風險后果的一套運作機制。內控是否有效,要看風險是否發生,以及風險產生的后果是否超出容忍度。但這里似乎暗含了一種悖論——只要沒有觸發風險,就無法判定內控是否存在漏洞,考核、評價內控工作是否到位成了一個難題。也正因如此,造成了不論是單位負責人還是內控工作的牽頭部門和人員都對內控建設不夠重視,缺乏主動推進的積極性。

(三)信息不對稱,溝通不充分信息的溝通和傳遞對開展內部控制至關重要。與企業一樣,行政事業單位的信息來源是多渠道的,有來自外部的各類文件,也有內部自上而下的決策,以及一線人員在處理業務工作是搜集整理而來的。而與企業不同,《單位內部控制規范》和《制度》未就編寫內部信息報告作為開展內部信息傳遞的要求。信息不對稱和溝通不充分是制約行政事業單位內部信息溝通兩大因素。行政事業單位上下級之間在傳達信息過程中,存在嚴重的信息滯后問題。各層級獲得的信息不對稱,包括財務、內審、紀檢監察部門沒有獲取足夠全面的信息,會導致行政事業單位無法對單位經濟活動進行風險評估。久而久之,不利于單位內部控制的建立與完善,會產生無法識別的風險,進而導致內控失靈。

二、行政事業單位內控制度的改進建議

(一)加強內控培訓,營造全員參與的氛圍行政事業單位內部控制是一項系統工作,涉及方方面面,受“控制”的對象更是經常轉換。簡而言之,只要行政事業單位發生經濟活動,與之相關的人就都是內控的對象,所以不能簡單理解為誰去控制誰,而應理解為是一種多種角色之間的“制衡”。內控是一個不能獨立存在的部門,內控系統運行需要所有部門、所有崗位和人員共同參與完成。只有每個人都清楚了解自己在這個系統中的權力邊界和職責屬性,主動對位《內部控制手冊》,全員參與,全過程發力,整個內控系統才能運行有效。加強內控培訓,不是單單就某項具體制度進行培訓,而是應當針對具體崗位開展與之業務相結合的風險意識培訓,將提升業務能力與提升內控自覺有機結合起來,培養一種坦然接受監督的氛圍。并且通過培訓樹立“制度既是約束,更是保護傘”的理念,消除對內控的抵觸情緒。

(二)改變“結果導向”思維,設置“過程子目標”依據《單位內部控制規范》,內部控制管理目標包括:合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整,有效防范舞弊和預防腐敗,提高公共服務的效率和效果。但直接以此作為對行政事業單位的內控工作的評價標準明顯缺乏可操作性。不同層面看,行政事業單位的內控系統可分為單位層面和業務層面。而從業務層面看,又可細分為預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理和合同管理等。不妨按照內控系統的各組成要素,逐個進行風險評估,細化設置評價子目標。同樣,對于行政事業單位的負責人、內控牽頭部門的人員(財務、內審、紀檢監察等),也可通過設置與其職責相關的內控崗位目標,就其推進內控建設進行追蹤問效,促進其有所作為。設置過程子目標的方法可以使評價內控工作更有針對性,也使得可操作性變得更強。同時,細化子目標的過程也是行政事業單位發現內控系統缺陷的過程。通過推進過程子目標,抓住關鍵點,逐步健全內控制度覆蓋面,提升內控崗位人員的積極性,達到“把權力關進籠子里”,最終實現提高公共服務效率和效果的總目標。

(三)建立內部信息集成系統,強化信息溝通渠道在信息化高速發展的背景下,行政事業單位可依照自身業務特點,基于原有的辦公自動化系統,對人事、財務、采購、銷售等信息化系統進行整合,搭建內部信息集成系統。建立內部信在運營期間,G351國道PPP項目的風險因素的主要有市場、收費標準及養護風險。(1)由于現在各項交通工具的越發高效、便捷。特別是各地高鐵的多車次運行,使廣大乘客擁有了更多的選擇。這種情況下,高速公路的盈利狀況就受到了影響。政府方與投資方在設備運營后,應對乘客大范圍的做一些回訪工作,根據所提出的意見積極調整高速公路的運行,營造一個更安全且高效的使用環境。(2)使用高速公路上的智能交通設備處罰違法行為收取罰款不是目的。智能交通設備原本是為減少惡劣天氣條件下發生事故所設計的,其設計的初衷就是為了公路的高效運行。但是在一些罰款的標準上還存在一些異議。應利用現有法律對處罰的程度做一些合理的探討,制定更讓人信服的處罰條款。避免讓司乘人員感到不服氣等,從而引起車流量的減少、車輛收益降低的情況發生。(3)G351國道PPP項目的智能化設備均需要網絡和電力的支持才能正常運轉。因而G351國道PPP項目的后期維護成本和維修難度也比較大。應該及時做好后期的維修檢查工作,定期的檢查所有設備,避免斷網、斷電、惡意損害等事情的發生。本文以生命周期視角去看待G351國道PPP項目的風險管理,所建立的風險管理體系僅對于社會資本方具有一定借鑒意義。綜合來看,PPP項目的風險防控工作,還需要積極調動各個參與方,協力降低風險發生的可能,同時做好風險發生時的預備措施。

參考文獻

[1]姚明來,王艷偉,劉秦南,饒碧玉.基于全生命周期理論的公共基礎設施PPP項目風險動態評價[J].工程管理學報,2017(4).

[2]李麗,豐景春,鐘云.全生命周期視角下的PPP項目風險識別[J].工程管理學報,2016(1).

[3]張歡.基礎設施建設PPP模式的風險分擔機制與國際經驗借鑒[J].甘肅金融,2015(1).

作者:鄒蓓露 單位:上海市文學藝術界聯合會

行政事業單位內部控制成效探析責任編輯:張雨    閱讀:人次
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