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行政事業單位預算編制現狀與對策

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摘要:作為公共預算的一部分,部門預算在整體財務管理中發揮著極其重要的作用,在實現公共資源特別是財政資源的優化配置中發揮著關鍵。做好部門預算,是行政事業單位完成工作,更好地服務廣大人民群眾的有力保障和重要支撐。本文主要分析了決算數與預算編制數產生差異數的原因,一是編制單位的編制能力不足,二是財政部門預算資金分配方法,信息系統設置,項目績效預算管理制度不夠完善等,提出相應的解決措施,并建立了以項目績效預算為核心的預算管理系統。

關鍵詞:預算編制;項目預算;績效管理;預算監督

作為公共預算的一部分,部門預算在整體財務管理中發揮著極其重要的作用,在實現公共資源特別是財政資源的優化配置中發揮著關鍵作用。做好部門預算,是行政事業單位完成財務工作,更好地服務廣大人民群眾的有力保障和重要支撐。所謂預算就是用數字來編制未來實現目標的安排和行動計劃,它涵蓋部門收支的綜合財政計劃,由基層預算單位編制,逐級上報、審核、匯總,并經財政部門審核后按規定程序批準下達。近年來,財政部門推行了很多新的改革措施,使預算管理制度日趨完善,部門預算編制水平及精細化程度不斷提高,但也存在一些不容忽視的問題。

一、現狀介紹

匯總Y市公開的一般公共預算和決算數據為例,決算金額與年初預算金額比,2017年度多出17億元,決算超支金額占預算金額23.02%;2018年度超支金額0.5億元,決算超支金額占預算金額0.78%。預算法頒布的目的是規范政府收支行為,強化預算約束,從而加強對預算的管理和監督,建立健全全面規范、公開透明的預算制度,保障經濟社會的健康發展。從Y市的數據來看,編制的部門預算與決算的執行結果差距巨大,預算編制不嚴密、不精確,使法定預算喪失應有的約束力。

二、預算編制中的問題及原因分析

(一)預算編制單位及人員的法律意識、業務能力不足(1)具體預算編制人員的法律意識不強。由于預算編制人員法律意識淡泊,沒有認識到預算編制工作是一項嚴肅的工作,關系到國家落實政策方針的關鍵,沒有完全遵循《預算法》的要求來編制預算。具體表現在預算編制前,沒有做好充分的準備,該梳理的數據沒有全面地梳理,對人、財、物相關數據,未能及時檢查和更新導致基本信息不完整甚至不正確。導致編制的預算,在執行時困難重重,發生無預算開支、超預算開支或產生大量結轉結余資金,預算形同虛設,嚴重違背了《預算法》的精神。(2)預算單位各業務部門的配合不夠。預算編制相關業務部門對預算編制認識不清,對預算編制不重視。單純依靠財務部門是無法準確獲取或掌握全部預算數,尤其是項目經費的金額,對于各項目的實施依據、實施內容、具體開支標準以及最終的實施效果,財務部門無法準確細致進行論述,并提供預算執行相應的依據。只有業務部門對全年工作進行充分的預測和詳細的規劃,提供相關業務數據和業務所需資金,財務人員才能合理確定預算數。(3)部門領導對預算的作用理解不到位。對于行政事業類項目經費和基本建設項目經費,存在多立項多要錢的預算編制思想,沒有考慮預算編制的科學性、合理性和有效性,搞政績工程,面子工程。有的領導認為多爭取預算資金,便于本部門事業的開展,萬一資金不夠,追加經費難度很大,存在少報不如多報的思想,導致編制預算時,有時隨意夸大項目的規模,隨意編列項目,擴大預算支出數額。

(二)財政部門的預算管理能力不足財政部門為了能靈活地安排資金,留有過多的機動性資金,在年初預算安排時,在保證每月固定的工資及社保等基本人員支出的前提下,相當一部分資金,如年休假工資通過以預算追加確定。造成預算與決算不匹配,預算起不了約束政府行為的作用。公用經費定額不科學,沒有深入調研,對各部門的公用經費一刀切,普遍采用在編人數(沒有考慮臨聘頂崗人員費用)與定額標準來核定公用經費總額,由于行政事業單位職能、承擔的工作任務等不同的情況,財政部門要在充分調研的基礎上,逐步細化和完善公用經費綜合定額標準,科學合理地確定每個部門單位的公用經費。項目經費的預算審核太粗,以“切蛋糕”方式對財政資金分配。往往預算單位上報數很大,財政部門參考上一年度的預算數,設定限額的方法控制,沒有考慮項目經費的必要性和社會事業發展的需求,實質上按基數法編制,與《預算法》的零基預算編制法嚴重不相符。這種粗放式管理方式已經不適應新形勢下的預算績效管理要求。

(三)預算執行監督考核和績效管理制度不完善財政部門對預算單位的執行進度的考核,只有制度,沒有落到實處,造成了年底突擊用錢現象。目前項目績效管理的范圍覆蓋面相當少,只對少數幾個項目進行績效管理,同時也沒有建立起績效評價體系。對于項目績效預算,要求預算編制有目標,預算執行有監控,預算完成有評價,評價結果有反饋,反饋結果有應用,目前這種預算進度考核與項目績效預算管理的要求相差甚遠。(四)社會化監督不到位目前各預算單位僅站在自身立場編制部門預算,與財政部門討價還價,財政部門負責審核預算,人大等監督部門被排斥在部門預算編制之外,只有在審批環節面對擬好的預算草案,至于社會公眾的參與更沒有形成必要的機制。近年來預算公開工作不斷得到加強,預算部門按財政局規定的格式,每年在指定的政府官網上公開,由于公開的數據主要按經濟分類和功能分類,對于社會公眾來說,缺乏詳細預算編報說明,難以直接明了地看出預算資金的用途。公開的信息太過于會計專業術語化,社會公眾看不明白,這樣的公開對于社會公眾是無用的。

三、對策建議

(一)加強培訓(1)強化對預算編制的財務人員培訓。預算編制人員是財政預算管理部門和預算單位聯系的橋梁,是預算編制工作的主要承擔者,也是預算編制質量的關鍵人員。財政部門應在會計后續教育的網絡課堂和面授課堂進行預算法及相關法規的學習。預算管理部門在布置下一年度預算編制工作前,利用預算案例專題講座,強化預算編制前對編制人員培訓,讓編制人員在思想上重視編制工作、在業務能力能適應編制工作的需要。不僅能熟練地操作部門預算軟件,而且能夠做好與預算編制相關信息的搜集工作,認真梳理本單位各項預算需求,特別是本年度的項目支出需求,掌握第一手資料,密切關注政府和本部門工作動態,為本單位收支預算、政府采購預算的編制提供準確的基礎依據,并能撰寫高質量的預算編報說明。(2)對預算單位業務人員進行編制業務指導。在預算編制中,業務人員掌握著預算單位的與預算相關的大量數據,尤其是項目支出的實施依據、實施內容、具體開支標準以及最終的實施效果。預算編制人員應取得單位領導的支持,對業務部門人員進行預算培訓。讓業務部門了解到預算編制工作不僅僅是財務部門的事,更需要全單位每一位員工的配合。可以淺顯易懂地普及一下預算法,讓業務部門人員樹立預算意識。(3)對單位領導進行思想教育,加強預算法的學習。財政部門邀請專家對領導統一培訓。使得領導能重視預算工作,改變觀念,領導本單位預算工作。對預算編制粗糙,不符合工作實際,造成預算執行與實際脫節,要獎罰分明,這樣在領導地重視下,預算編制全員參與,預算編制的質量才有保證。

(二)增強財政部門預算管理能力財政預算管理部門要轉變觀念,反思在預算管理具體辦法,管理系統中存在不足之處,遵循新預算法的精神,按預算法的要求來進行預算管理。(1)人員經費。在基本支出的人員審核時,不能過多地留有的機動資金,按人力保障部門核定的工資、獎金、社會保障費等足額保障人員經費,這樣可以減少預算與決算數的差異。(2)公用經費。根據行政事業單位職能、承擔的工作任務等不同的情況,逐步細化和完善公用經費綜合定額標準,建立和健全公用支出標準體系。根據不同單位的行業特點確定不同的額度,這樣確定的公用經費基本上能滿足預算單位事業發展的需要。財政部門應通過對預算部門實地調研,了解公用經費數據,定期調整定額標準。(3)項目經費。項目支出根據項目輕重緩急和財力可能分類核定,要求預算部門嚴格按照級次、支出功能科目和經濟科目規范編制,項目支出細化到使用單位、具體項目和支出時間,對于未能細化的項目列入財政專項資金管理清單,向社會公眾公開全過程管理信息。財政部門建立項目庫信息系統。項目庫分為項目儲備庫和項目申報庫兩個庫。項目儲備是項目支出預算編制的基礎和前置條件,項目儲備至少比預算編制年度提前一年。未納入儲備的項目原則上不得申請年度預算。項目申報前,就進行充分的評估認證,項目的必要性、可行性、效益及經費安排等,形成項目申報書、項目支出明細表、項目可行性報告及財政支出績效目標申報表。單位業務部門負責日常維護項目儲備庫,項目儲備工作完成后,轉入申報庫,由財務部門按專家的評審意見和項目的輕重緩急,進行合理排序,下年度預算上報時予以上報。

(三)建立有效的預算績效管理程序績效觀念近年來不斷深入預算管理中,建立有效的績效考核規則,這是提高財政資金使用效率的保證。目前要對整個部門預算資金績效評價條件還不夠成熟,項目經費是財政管理的重點資金,也是管理難點所在,根據項目的性質,選取規定金額以上的項目,作為績效管理的項目。在預算編制時,規范績效目標申報,審核,并對其預算績效目標、評價結果等情況適時予以公開。編制部門作為預算績效管理的責任主體,應按規定要求做好項目的績效申報和審核工作,未按規定要求編撰績效目標的,不予安排預算。明確預算績效目標,季度對按規定需填報績效目標的項目,實施績效跟蹤監控,發現問題要及時分析原因進行糾正。開展事后績效評價,采取項目單位自評和財政部門重點績效評價相結合的方式,對未達標項目,找出原因提出整改措施。建立評價結果應用和考核機制,建立績效評價結果與預算安排掛鉤機制,按照“誰支出、誰負責”的原則,將責任落實到位。

(四)積極穩妥推進預算公開為加強社會化監督,人大和審計部門,在財政部門下達預算控制數和績效目標前就要介入,對預算編制部門上報的預算數,根據項目的輕重緩急和財力情況,對項目的可行性和必要性,提出建議,發表意見。并積極穩妥推進預算公開工作,進一步強化公開責任,提高部門預算公開的主動性和積極性。擴大公開范圍、細化公開內容、拓寬公開渠道、完善公開機制,堅持以公開為常態、不公開為例外的原則,提高預算透明度,總之,要編制一張讓社會公眾看明白的預算。

四、結語

提高預算編制質量,不僅需要提高編制人員的業務能力,而且需要業務部門的參與及領導的支持,更需要財政部門深化資金管理改革、建立健全支出標準體系、加強項目績效管理、積極穩妥推進預算公開。科學地編制預算,通過預算約束和規范政府收支行為,才能保障經濟社會的健康發展。

參考文獻

[1]潘妹.完善行政事業單位預算編制及管理研究[J]財會學習,2019(6).

[2]吳士江.完善行政事業單位預算編制及管理途徑研究[J]時代金融,2018(2).

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[4]宋雪琴.試析行政事業單位預算編制審計[J]財會學習,2018(20).

作者:陳紅梅 單位:余姚市自然資源和規劃局

行政事業單位預算編制現狀與對策責任編輯:張雨    閱讀:人次
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