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清理地方財政暫存暫付性款項的思考

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近年來,財政部高度重視清理地方財政暫存暫付性款項工作,多次發文要求各地“及時清理暫存暫付款項”。自2015年以來,湖北省宜昌市積極開展暫存暫付款項掛賬清理工作,取得了階段性的成效。但由于一些歷史掛賬成因復雜,年代久遠,使得清理工作難度仍然較大。本文擬通過分析宜昌市財政暫存暫付性款項的主要類型及成因、掛賬對地方財政運行的影響及存在的風險、清理中面臨的主要問題與困難,提出加強暫存暫付性款項管理的建議。

一、宜昌市地方財政暫存暫付款項主要類型及形成原因

(一)財政暫付性款項。我市暫付款項主要包括總預算會計中(含國債轉貸、財政周轉金)核算的借出款項、其他應收款、預撥經費等。按用途分類主要為公益性基礎設施建設、政府主導的其他重大項目、應對社會影響較大的突發事件、支持當地企業發展、墊付土地收儲成本等。按借款對象來看,主要集中于融資平臺、預算單位、無法落實具體單位的政府重大項目、國有企業、上下級財政之間、私營企業和個人等。

(二)財政暫存性款項。我市暫存款項從構成內容來看,主要包括應付國庫集中支付結余、應付代管資金、除應付國庫集中支付結余以外列支出并掛暫存款項、財政部門之間的應付款項、從融資平臺等借入的款項、代征社會保險費、收回部門存量資金等。

(三)形成原因。我市暫付款項形成的原因:一是項目建設資金需求量大。近年來隨著城鎮建設的速度加快,工業園區建設、公路建設等基礎設施建設以及政府主導其他重大項目大量開工,資金需求量加大,限于財力有限或當年預算未安排相關支出形成大量的暫付性款項。二是大力支持企業發展。各級財政部門服從和服務于社會經濟發展大局,在緩解企業流動資金困難、企業新項目建設開發、企業市場開拓等方面,采取預撥、出借、墊付等調度財政資金的方式大力支持縣域經濟發展。三是應對社會影響的突發事件。主要表現為替破產國有企業支付重組顧問費、償還金融機構本息、企業職工維穩等工作經費。四是尚未清理核銷完畢的財政周轉金。為支持地方經濟社會發展,各地財政以前年度借出有關單位有償使用的財政周轉金。我市暫存款項形成的原因:一是項目建設進度滯后。受立項、審批、招投標、征地拆遷、審計決算等因素影響,項目建設進度滯后,財政資金撥付緩慢。二是重預算編制,輕預算執行。部分預算單位重視預算資金爭取工作,“虛高”編制項目建設、運轉類經費,忽略預算執行率,導致存在大量財政資金結轉。三是超范圍使用權責發生制列支。部分財政部門未嚴格限定權責發生制列支范圍,年底將未分配到預算單位和項目的指標結余均列支。大量往來款項賬面掛賬除上述原因外,還受管理措施不到位、財務基礎管理薄弱原因所致。一是未及時定期清理核對。由于會計崗位人員配置不足、任務繁重,未建立往來款項定期核對清理機制,清收不及時,措施不力;部分往來事項未及時核對調整賬務,存在暫存暫付雙方掛賬,虛增往來款項金額。二是會計核算的不規范。部分縣市區存在將應計收入的科目計入暫存款項、應計支出的科目計入暫付款項目,誤將暫存暫付當作調節結余的工具。三是會計檔案資料交接不全不完整。單位財務人員調整時,工作交接不及時,往來款項等會計資料交接不完整等因素造成財務管理工作脫節,往來賬的清理核算無法及時進行。

二、長期掛賬對地方財政運行的影響及存在的風險

(一)財政支付風險。一是財政暫付款項掛賬不斷增加,占用、調用和借用的大量預算資金,在財政收支矛盾日益凸出的情形下,可能會擠占教育、醫療、社保民生等重點支出,財政資金調度更加困難,對突發事件、重大災情難以保證,加大了財政支出風險。二是部分暫存款項不及時撥付到位,導致應付未付的財政資金越積越多,甚至可能演變為地方政府隱性債務,影響財政健康可持續發展。

(二)財政資金安全風險。財政暫付款項長期掛賬,不按期清理收回,久而久之將會形成大量的呆賬、死賬,造成財政資金的流失,形成了潛在的資金安全隱患。

(三)影響預算執行的嚴肅性。《預算法》規定,政府的全部收支都應當納入預算,而大量超范圍、超程序使用財政資金暫付支出形式,將游離于預算監督之外,影響預算執行的嚴肅性,甚至成為少數領導干部貪污腐敗、權力尋租的工具。

(四)財政資金使用效率低的風險。一是長期大量暫存款項的掛賬不利于預算單位將錢花在“刀刃”上,不利于樹立勤儉節約的意識,不利于提高財政資金使用效益;二是大量結轉結余存量資金沉淀在賬上,大大影響有效盤活統籌使用財政存量資金的力度,不能及時發揮財政資金的使用效益。

三、暫存暫付性款項清理中面臨的主要問題及困難

(一)賬齡長、呆死賬比例較大。一是往來款項中,因歷史原因陳舊性款項比較多。我市大量存在賬齡5年以上的暫付款項。二是大量財政借出資金難以收回。由于部分企業效益下滑或破產、債務主體不清、項目未及時辦理結算等,造成大量借出資金形成死賬呆賬。

(二)相關資料不全不完整。部分往來款項業務發生年限較長,由于單位合并、財務人員變更、賬務系統更新、往來賬務資料交接不全不完整等原因,致使一些往來賬務難以查詢,具體發生時間和用途不清,清理難度較大。

(三)收支預算平衡難度加大。大部分暫付款項用于基礎設施建設、解決國有企業改制破產等歷史遺留問題、改善民生、生態環境恢復保護等方面支出,應采取預算列支有效途徑消化,但在收支矛盾日益突出的形勢下,預算收支平衡難度進一步加大。

(四)缺乏開展暫付款項清理核銷的政策制度依據。長期以來,上級財政部門沒有出臺清理核銷暫付款項的制度及相關操作細則。近年來,財政部及省財政廳相關文件也僅對全面清理暫付款項作出原則性的要求,對如何核銷、列支并未制定具體的操作細則。相關程序不明、責任劃分不清,由于擔心被追責等,各地都不愿或不敢核銷已經核實無法收回的暫付款項,致使暫付款項清理核銷工作陷于停頓。

四、加強暫存暫付性款項管理的意見和建議

加強暫存暫付款項的管理,構建定期清理消化機制,及時更新臺賬與定期核對,規范會計核算管理,加強會計資料檔案保管與交接,全面堵塞財務管理漏洞。

(一)建議出臺清理核銷暫付款項具體實施方案。建議上級財政部門及時出臺清理核銷暫付款項的具體實施方案,明確具體程序及流程、責任與分工、檔案保管等,強力推進暫付款項清理核銷工作。

(二)規范權責發生制并加快應用。一是嚴格規范權責發生制列支范圍。僅限于國庫集中支付年終結余資金。預算年度終了,國庫支付系統之外的預算指標結余以及沒有細化到預算單位的預算指標結余,均不屬于國庫集中該支付年終結余資金,不得使用權責發生制列支。二是全面清理權責發生制已列支資金。認真清理以前年度權責發生制列支資金,采取進度分析通報、與部門預算安排掛鉤、收回總預算統籌等措施加快組織執行。

(三)全面甄別清理各類暫存款項,加大統籌使用力度。一是逐筆清理暫存款項。逐筆清理核對應付國庫集中支付結余、其他暫存款項等數據,分性質、分年限、分單位進行統計,并與會計賬務進行核對。二是逐項甄別清理,嚴格執行收回存量資金相關政策。屬于應撥付或應歸還的資金,按規定盡快撥付到位;屬于會計賬務調整沖銷的,應盡快核實確認,及時完成賬務調賬手續;對于超過兩年采用權責發生制核算產生的應付國庫集中支付結余、執行的完畢和已不需要繼續執行的一律收回總預算,按規定統籌用于經濟社會發展亟需領域。

(四)加快預算執行進度,提高預算執行率。一是建立健全預算執行分析及考核機制。對各業務科室、各預算單位支出進度,繼續實行定期考核、通報和約談。對于支出進度較慢的業務科室和預算單位,積極查找原因,督促加快預算執行。二是以預算績效管理促進預算執行。將預算執行進度納入績效評價范圍,評價結果不好的單位相應扣減下年預算控制數,提高預算執行率。

(五)加大預撥暫付款項的清理回收力度。一是建立清理收回預撥暫付款項的責任清單。在本次清理預撥暫付款項明細數據基礎上,對于至今尚未清理收回的預撥暫付款項,按照“誰借出、誰回收”的原則分發各業務科室,實行清單逐筆銷號管理。二是多措并舉,加大預撥暫付款項的收回力度。督促其采取預算列支、催收、補簽還款協議、必要時采取法律手段等方式,加大清理收回暫付款項力度。對經核實確實無法收回的暫付款項,全面清理后擬采取案銷賬留方式的,報人民政府批準同意后核銷。

(六)嚴格控制新增暫付款項。一是嚴格執行財政對外借款相關規定,履行經市人民政府常務會議審議批準、財政部門對外借款審批等程序,簽訂借款合同,明確權利與義務,原則上不超過一年的期限,嚴格資金用途,加強對借款單位資金使用情況的監督檢查,一經發現有借款用途發生改變等情況要立即收回。二是嚴格限定使用預撥經費,僅限于政府財政在年度預算執行中預撥出應在以后各月列支以及會計年度終了前根據“二上”預算預撥出的下年度預算資金,應在年終前轉列支出或清理回收。三是做好暫付款項統計及檔案整理工作。及時更新登記新增暫付款項臺賬,定期與賬務進行核對,建立定期催收機制,按年度搜集整理歸檔暫付款項檔案。

作者:陳玲;梁婷婷

財貿研究雜志責任編輯:張雨    閱讀:人次
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